作者：麥可·A·哈里斯
美國公民及移民服務局 (USCIS) 的一份新政策備忘錄可能標誌著近年來身份調整實踐中最重要的一次轉變。
這份日期為2026年5月21日的備忘錄指出，身份調整屬於“酌情裁量和行政寬容事項”，是一種“特殊救濟”，允許申請人避免通常的領事移民簽證程序。美國公民及移民服務局（USCIS）的新聞稿進一步指出，在美國的非移民如果想要獲得綠卡，通常「必須返回原籍國申請，除非有特殊情況」。
但國會在《移民與國籍法》中是這樣規定的嗎？國會是否意圖讓身分調整成為罕見的情況？或者，國會是否建立了一套合法的境內綠卡申請流程，然後明確規定了何時可以申請、何時禁止申請以及何時可以原諒某些違規行為？
這些問題對EB-5投資者來說至關重要。
對於許多已在美國的投資者而言，能否提交I-485表格已成為EB-5投資移民計畫的關鍵環節。身份調整可以讓符合資格的投資者留在美國，申請工作許可，申請提前離境許可，並避免領事館審批的不確定性。新的備忘錄並未取消此選項，但可能會使美國公民及移民服務局（USCIS）官員對此更加謹慎。
什麼是身份調整？
身分調整是指允許已經在美國境內的人無需出國進行移民簽證面談即可成為合法永久居民的過程。
基本依據是《移民與國籍法》第245(a)條。該條款允許美國公民及移民服務局調整符合條件的申請人的身份，這些申請人已接受檢查並獲准入境或假釋，有資格獲得移民簽證，有可用的簽證，並且可以入境美國。
這不是法律漏洞，這是法律條文。
國會多次修訂和完善調整移民程序，設立了各種限制、例外情況、特殊規則和豁免條款。對於包括許多EB-5投資移民在內的就業類移民申請人而言，其中最重要的條款之一是《移民和國籍法》第245(k)條。
美國公民及移民服務局（USCIS）正在做出哪些改變？
美國公民及移民服務局（USCIS）不會修改《移民和國籍法》（INA）第245(a)條的文字。只有國會才能這樣做。
相反，美國公民及移民服務局正在改變其希望官員行使自由裁量權的方式。
備忘錄告訴官員要記住，身份調整是酌情決定的，領事館處理是普通的移民簽證途徑，身份調整不應被視為領事館處理的替代品。
備忘錄指示官員考慮申請人的全部移民歷史，包括遵守先前的身份、假釋和入境規定；虛假陳述；欺詐；非法就業；以及與先前向移民官員所作陳述不符的行為。
這就引出了一個直接的問題：美國公民及移民服務局（USCIS）會因為存在欺詐或非法就業等實際不利事實而拒絕身份調整申請嗎？還是USCIS會將在美國提交I-485申請這項決定本身視為不利因素？
第一種方法是普通的自由裁量權。第二種方法則是較激進的政策轉變。
這對EB-5投資者有何意義？
EB-5投資者在獲得永久居民身分之前，通常會以臨時身分進入或留在美國。有些人持有H-1B或L-1簽證，有些人可能持有F-1、E-2、O-1、B-1/B-2或其他非移民簽證類別。
對於持有H-1B或L-1簽證的投資者而言，分析結果通常更為有力，因為這些簽證類別承認雙重意圖。法律明確規定，H-1B、L、O、P和E類簽證均承認雙重意圖，H-1B和L類簽證申請人可以尋求永久居留權，而這一事實本身並不會導致其臨時簽證身份失效。
但是，如果是持F-1簽證的投資者呢？如果是以……身分入境的人呢？ 如果某人持有B-2簽證，後來決定投資，然後提交了EB-5申請呢？如果此人被假釋進入美國呢？如果申請人曾經有過短暫的非法工作經驗呢？如果投資人的I-485申請已經提交數月甚至數年，又該如何處理？
這份新備忘錄可能會將以下問題擺到 I-485 裁決的風口浪尖。
美國移民局之後的聲明可能對EB-5投資者至關重要。
備忘錄發布後，美國公民及移民服務局（USCIS）似乎在一份聲明中對新政策的適用範圍進行了限定，該聲明由《商業內幕》報道。 USCIS發言人扎克·卡勒表示，在USCIS努力落實這項政策的同時，「那些提交的申請能夠帶來經濟效益或符合國家利益的人，很可能可以繼續按照目前的流程辦理，而其他人則可能需要根據具體情況在國外申請。」文章還指出，目前尚不清楚USCIS將如何判定哪些申請能夠帶來經濟效益或符合國家利益。
這份聲明對EB-5投資者來說很重要。
EB-5移民計畫本質上是一個經濟利益類別。相關法規要求投資並創造就業機會。 EB-5投資者並非僅僅為了方便而請求美國公民及移民服務局（USCIS）允許他們留在美國。他們申請的是由國會設立的移民投資項目，該項目旨在為美國引入資本並為美國工人創造就業機會。
這份聲明之所以重要，還在於國會近期直接針對EB-5身份調整申請流程發表了意見。根據《移民和國籍法》（INA）第245(n)條（由《EB-5改革與誠信法案》新增），如果EB-5申請獲批後可立即獲得簽證，則投資者的身份調整申請“應被視為已妥善提交”，無論該申請是與EB-5申請同時提交還是之後提交。這是措詞強硬的法律條文。它並不保證申請一定會被批准，也沒有取消自由裁量權，但它確實確認了國會預期符合條件的EB-5投資者能夠從美國境內提交身份調整申請。
因此，美國公民及移民服務局發言人的聲明支持了法律條文應涵蓋的內容：EB-5投資者不應被視為試圖規避領事程序的普通申請人。他們是
經濟類移民申請人通常需要國會特別授權才能同時提交申請。
但這份聲明並非完整的答案。它並非法規，也非法令，更不是美國公民及移民服務局（USCIS）具有約束力的政策手冊條款。 USCIS尚未明確「經濟利益」或「國家利益」的具體意義。在正式指南發布之前，EB-5投資者不應想當然地認為自己可以豁免於該備忘錄的約束。相反，他們應該積極提供證據，證明其申請的經濟利益，包括投資、創造就業機會、開展商業活動、資金的合法來源和途徑，以及任何其他能夠證明身份調整符合EB-5項目宗旨的事實。
美國公民及移民服務局面臨的245(k)問題
《移民與國籍法》第 245(k) 條是對美國公民及移民服務局新立場的最重要的法律回應之一。
第 245(k) 條允許許多基於就業的調整申請人（包括 EB-5 投資者）即使存在有限的移民違規行為，只要自上次合法入境以來，未經授權的就業、未能保持合法身份或其他身份違規行為的累計時間不超過 180 天，即可繼續符合 AOS 資格。
為什麼這麼重要？
由於第245(k)條表明國會預期基於就業的申請人會在美國境內調整身份，因此國會並沒有簡單地說：「出國走領事程序。」相反，國會制定了一項具體規則，允許某些基於就業的申請人在發生有限身份違規行為後調整身份。
這與美國公民及移民服務局（USCIS）的普遍觀點——即調整移民身分應僅限於特殊情況——很難相符。
美國公民及移民服務局（USCIS）可能仍會辯稱，第245(k)條僅保留了資格，而非權利。這沒錯。身份調整仍由法院酌情決定。但酌情權不應取代新的法定限制。
AOS有著悠久的歷史
身分調整制度已成為移民體系的一部分數十年之久。其目的是為了讓已在美國境內的符合條件的申請人能夠獲得永久居民身份，而無需經歷領事館程序帶來的延誤、費用和乾擾。
隨著時間的推移，國會在某些方面限制了身分調整（AOS），在其他方面則擴大了其適用範圍。 《移民及國籍法》（INA）第245(c)條禁止許多未經授權工作、未維持合法身分或違反入境條款的申請人。但國會也設立了一些例外。直系親屬享有特殊待遇。基於就業的申請人可能受益於第245(k)條。其他類別則有其各自的特殊調整規則。
這種結構至關重要。它表明國會知道如何限制人員調整。它也表明國會選擇不要求在所有情況下都進行領事程序。
因此，法律問題變成了：美國公民及移民服務局能否行使自由裁量權來完成國會未制定的法令？
政府最有力的論點
美國公民及移民服務局（USCIS）確實有充分的理由。 《移民和國籍法》（INA）第245(a)條使用了酌情裁量的措辭，規定符合條件的申請人的身份「可以」進行調整。法院和移民上訴委員會（BIA）曾多次將身分調整描述為酌情救濟，在某些情況下，甚至是一種行政寬恕。 USCIS在備忘錄中大量引用了這些措詞和歷史依據。
備忘錄也指出，官員在酌情拒絕身分調整申請時，必須考慮所有相關情況並提供書面理由。這種個案處理的方式至關重要。其目的很可能是為了反駁有關美國公民及移民服務局（USCIS）制定了具有約束力的新規定的指控。
最大的挑戰
最大的挑戰在於，美國移民局可能試圖將自由裁量權轉化為反對身分調整的假設。這與「身份調整是自由裁量權，我們會考慮所有正面和負面因素」的說法截然不同。
此外，也有人說：「除非申請人能證明有特殊情況，否則身在美國的申請人通常應該離開美國，放棄領事程序。」第一句話符合傳統的自由裁量權。第二句話聽起來像是新的資格規則。這種區別可能在訴訟中成為關鍵。如果美國公民及移民服務局（USCIS）官員開始以領事程序可用為由拒絕I-485申請，申請人可能會辯稱該機構的行為違反了《移民和國籍法》（INA）第245條，在未事先通知和徵求意見的情況下通過了新的立法規則，並且沒有考慮那些根據先前框架提交申請的人的利益。
美國公民及移民服務局（USCIS）的新聞稿可能會為該機構帶來更多問題。這份備忘錄使用了較嚴謹的法律用語。新聞稿稱，希望獲得綠卡的臨時非移民「必須返回」國外，除非有特殊情況。這種措辭聽起來更加絕對。
EB-5投資者該期待什麼？
EB-5投資者應預期I-485申請將更重視證據支持。一份強有力的身份調整申請現在可能需要提供更多信息，而不僅僅是EB-5的資格和准入證明。申請可能還需要解釋為什麼申請人值得獲得身份調整，而這取決於法官的酌情決定。
相關事實可能包括合法入境、維持身份、遵守簽證條款、良好的移民記錄、無欺詐或虛假陳述、稅務合規、投資資金的合法來源和途徑、創造就業機會、商業活動、家庭關係、社區關係、子女在美國接受教育、領事程序造成的困難以及投資者對美國的整體貢獻。
依據《美國法典》第245(k)條投資的投資者應仔細計算任何未經授權的就業或身分違規期限。非雙重意圖類別的投資者應密切注意時間安排、旅行、簽證申請、入境以及向領事或邊境官員所作的陳述。
這是否意味著EB-5身份調整程式結束？
序號
該備忘錄並未廢除《移民和國籍法》第245(a)條，也未廢除同時提交申請的規定，也未廢除第245(k)條。它也沒有明確禁止EB-5投資者進行調整。
但這確實預示著一項新的政策方向。美國公民及移民服務局（USCIS）希望官員將身分調整視為特殊情況，並將領事館程序視為常規途徑。對於EB-5投資者而言，這可能意味著更嚴格的審查、更多酌情拒簽，以及更多關於機構權限範圍的訴訟。
底線
核心問題很簡單：身分調整是國會為符合條件的美國申請人提供的法定途徑，還是應該極少授予的特殊例外？
這個問題的答案對EB-5投資者至關重要。
國會設立了身份調整制度。國會設立了基於就業的身份調整途徑。國會制定了第245(k)條，明確允許許多基於就業的申請人即使存在身分限制問題也能調整身分。
美國公民及移民服務局（USCIS）可以要求申請人具備獲得酌情批准的條件。但如果USCIS行使酌情權，使得在國會允許的情況下，申請人無法獲得身分調整，則USCIS可能面臨嚴重的法律挑戰。
目前，EB-5投資者應將I-485申請視為一項重要的程序性申請，而不僅僅是例行程序。這是一項酌情審批的申請，根據這份新備忘錄，其審批記錄可能比以往任何時候都更重要。
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